根據團隊報告整理2012.04.23
巴西教育籌資方面的教訓及改革措施
上個世紀80年代后期以前，巴西教育投資總量不足、結構失衡，財政體制不盡合理，使基礎教育發展緩慢，制約了經濟的持續發展。巴西政府意識到這一問題后，在包括教育經費籌資體制在內的諸多領域進行了改革，取得了一定成效。
一．巴西在普及義務教育過程中出現過一些失誤
（1）教育投資增長緩慢，制約基礎教育水平的提高。巴西在上個世紀60、70年代，經濟發展經歷了持續十多年的高增長，但與同時期部分東亞國家經濟高增長帶動教育投資增長，教育投資增長反過來支撐經濟持續增長的情況不同，巴西的教育投資并未隨經濟高增長保持相應的增長速度，教育投入長期不足，導致長時期內大量勞動力素質低下，制約經濟持續增長。1965年巴西教育支出占GDP的比重僅為2.4%，到1980年才增長到3.8%。教育投資特別是政府教育投資不足直接制約巴西基礎教育發展水平的提高。上個世紀70年代初，巴西初等教育入學率僅有67.1%，到1980年也僅達到76.2%，在拉美國家中排第17位。
（2）教育投資結構欠合理，高等教育支出比例過高。巴西在教育支出結構方面存在的一個突出問題，是高等教育支出所占比例過高。雖然高等教育支出占公共教育費的比重與OECD國家的平均數大體相近（約1/5），但高校生均教育費達到人均GDP 的1.5倍，是OECD國家平均數的四倍以上。高等教育的主要受益群體是富裕階層（來自最富裕1/5家庭的大學生占了大學生總數的4/5）。巴西偏重高等教育的教育模式與其曾經選擇的“進口替代型”戰略，即以耐用消費品和資本貨物生產作為其經濟增長主導部門的發展模式密切相關。這種發展模式試圖跳過勞動密集型產業的發展階段，著重發展培養高科技人才的高等教育而忽視對中低端勞動力隊伍的培養，結果造成高等教育超前發展、基礎教育滯后發展的局面。這種發展模式造成大量普通勞動力文化素質較低，人力資源結構不合理，制約了產品競爭力的提高與產業結構的優化升級。這一結構性失衡的后果在上個世紀80年代巴西經濟經歷“失落的十年”時，開始明顯地顯現出來。
（3）財權事權不對等的中央地方財政關系以及基礎教育過分依賴地方財政的教育籌資體制，不利于教育資金的公平分配。導致巴西高等教育支出比例過高、基礎教育投入不足的另一個重要原因，與巴西中央政府與地方政府在教育職責劃分上不盡合理的制度安排有關。地方政府雖擔負了全國大量中、小學的辦學責任，但卻沒有相應的自主財權，基礎教育的辦學經費主要依靠中央政府的轉移支付。而擁有較大財權的中央政府只負責興辦、管理全國的高等教育以及極少量的聯邦中學和聯邦小學，大量教育經費流向高等教育，造成了高校與中小學之間的經費懸殊。此外，巴西地方政府教育費在很大程度上依據各州、市的稅收大小按一定比例來確定，造成各地區教育經費多少與各地區經濟發展水平直接相關。雖然中央政府試圖通過聯邦撥款模式對貧富州的教育經費進行重新分配，但重新分配的資金比例仍然有限，難以有效地改變教育經費在地區間差距的擴大。
二．上個世紀80年代后期以來巴西在教育籌資體制方面進行過一系列改革
（1）通過立法確立國家教育發展的大政方針。對上述教育發展政策上的偏差與失誤，巴西政府自上個世紀80年代以來進行了認真反思，逐步對其教育發展戰略進行調整，針對教育籌資體制的弊端實施了一系列改革措施。1988年巴西頒布新憲法，明確普及、發展義務教育的重要性，提出“初等教育是整個教育過程的基礎，應是優先發展的領域”，并規定義務教育的對象不僅包括7-14歲的兒童，還包括所有適齡期沒有受過教育的任何人。此后，巴西公共教育支出呈現明顯的增長勢頭，公共教育費占GDP的比重1989年達到4.6%，1995年達到5.2%，在發展中國家中位居前列。1996年，巴西還頒布了新的《國家教育方針和基礎法》，作為指導教育事業發展的基本依據。
（2）明確規定各級政府用于教育投資的經費分擔比例與支出結構。在教育投資事權與財權劃分方面，根據新憲法及有關法規的規定，巴西聯邦政府主要負責高等教育的出資與管理；中等教育一般由州一級政府負責管理，聯邦與州政府共同出資；而初等、義務教育則主要由市一級政府負責提供，由三級財政分擔相應的資金。新憲法還規定聯邦政府應將聯邦預算的18%用于教育支出，州政府與市政府應分別將其凈財政收入的20%和25%用于教育支出，并規定了三級政府教育支出中用于初等義務教育支出的最低比例：聯邦教育經費預算的30%、州政府與市政府教育費支出的60%（不包括中央政府的轉移支付部分）應投向初等義務教育領域。
（3）采取各種措施廣泛籌集教育發展資金。巴西教育經費來源于公共部門和私人部門。公共教育經費主要來自各級政府稅收，除一般性稅收外，還有教育專項稅；私人教育經費主要由個人、家庭和私立教育機構提供。為保證政府教育經費有穩定的財源，巴西建立了“教育工資稅”制度，從各單位按工資額的一定比例征收，專門用于教育支出（特別是基礎教育的公共支出）。教育工資稅占了聯邦政府初等教育稅收的60%，占了州政府初等教育稅收的12.9%。此外，巴西政府還采取多種有效措施，廣泛籌集社會資金，增加對教育的投入。如建立全國教育基金會，基金會的資金來自各級政府撥款、企事業單位捐助、金融機構貸款和國際組織資助等，以及從體育彩票、欠稅罰款等中提取一定份額用作教育資金等。
三．其他方面的改革
除對籌資體制進行改革外，上個世紀90年代以來，巴西政府在促進教育投資增長、提高教育投資效率與公平性方面制定并實施了以下政策：
（1）制定并實施了“全民教育十年計劃(1993年至2003年)”，提出了未來十年應重點解決的問題。“全民教育十年計劃”提出的政策目標包括：明確政府必須履行的職責；合理制定分配標準，調整地區間教育投入差異；加強教師培訓，改善教師待遇，提高師資水平；加強繼續教育，提高勞動力素質，降低文盲率等。
（2）1996年成立了基礎教育發展及教學促進基金會(FUNDEF)，并在各州設立分會，專門管理用于基礎教育的政府資金的分配與使用。教育基金會按照規定的分配比例和公式撥款，有效解決了教育資金挪用等現象，保證了初等義務教育的普及與發展。目前，巴西的初等教育入學率已從1990年的不足85%上升到目前的96%以上。
（3）為支持落后地區的教育事業發展，制定了東北地區基礎教育振興計劃，重點給予東北部地區各州以必要的財政和技術支持，幫助其完善公共教育體系。
（4）實施“家庭助學金計劃”，為低收入家庭子女入學提供激勵機制。該計劃向一定收入水平以下有子女上學的家庭直接支付一定的現金補助，從而有效地解決了許多低收入家庭適齡學童中途輟學的問題。2003年，全國有820多萬人得到了該計劃的資助。
（5）建立學校建設直接補助基金，由聯邦政府直接向學校撥付，幫助學校改善教育基礎設施。
（6）利用世界銀行的貸款設立“學校發展基金”，重點是加強學校師資建設，促進學校教育管理水平的提高。
四、巴西在保障公共醫療投入和促進衛生資源配置公平性方面的主要經驗
巴西醫療衛生事業投入主要由政府特別是高層級政府承擔，在促使農村地區、邊遠貧困地區和土著居民公平地享受到醫療服務方面，巴西政府做了大量的工作。
1．公共醫療衛生事業的資金來源以政府財政為主
1988年新憲法頒布后，巴西開始建立國家衛生服務體系，將全部人口納入公共醫療衛生服務的保障范圍。國家衛生服務體系所建立的醫療機構網絡既包括公立醫院和診所，也包括公私合作型的私立醫院（由公共部門出資、私人部門運營），其經費來源主要依靠中央政府的一般性資金與專項資金轉移，州政府也出資一部分，由當地政府具體負責管理。用于國家衛生服務體系的經費支出占巴西整個公共醫療費的一半左右。
巴西私人醫療保險覆蓋率相對較低，占人口四分之一左右（低于OECD約三分之一的平均數），且主要集中于富裕人口階層，約95%的私人醫療保險投保者集中在城市，主要是南部與東南部發達地區的城市。大多數人（特別是貧困人口和農村人口）所需醫療衛生服務幾乎完全依靠政府出資興辦的公共醫療服務體系來提供。
2．公共醫療衛生支出及其管理更多依賴于高層級政府
在衛生服務的職責劃分方面，巴西各級政府之間形成了較為明確的分工：中央政府主要負責公共醫療服務的大部分出資與全國性衛生政策的制定，州政府承擔衛生經費的剩余部分并負責本地區衛生服務的規劃、管理與監管，市政府主要負責衛生醫療服務的具體提供，而各級衛生理事會（Health Councils）作為獨立監管組織負責監督政府衛生支出的使用與分配。不難看出，巴西公共醫療衛生支出及其管理更多依賴于高層級政府，基層政府雖具體負責本地公共醫療衛生服務的提供，但其經費主要來自上級政府（主要是中央政府）的轉移支付。
3．通過改革財政轉移支付方式增強地區間衛生經費分配的公平性
在相當長的一段時期，巴西中央政府對地方的衛生經費劃撥主要考慮各地區現有設施與服務規模，這往往造成中央對地方的轉移支付更多地流向現有衛生設施與服務規模較大、水準較高的富裕地區，而更需要中央財政支持的欠發達地區所得到的衛生經費分配比例較低，造成富裕地區設施規模與經費規模不斷增長，而貧困地區的設施規模和經費規模不斷縮小。從上個世紀90年代末開始，巴西政府開始改革中央對地方的衛生經費轉移方式，將相當大一部分衛生經費按照各地初級醫療與防預性醫療的實際需求來分配，從而通過調整衛生支出的增量結構，對現有不平等的服務供給結構進行一定的調節，有助于提高地區間衛生資源配置的公平性。
4．通過配置初級醫療隊提高公共醫療在農村和貧困地區的可及性
從1994年開始，巴西實施了“Programa Saúde da Família”計劃，向每千戶家庭人口派遣一個由一名醫師、一名護士、一到兩名護士助理和六名社區管理員組成的醫療隊。這一計劃先在較貧困的地區、特別是國家衛生服務體系還沒有正式覆蓋的地區開始實施，目前已惠及約4500萬人口。此外，巴西政府還啟動了“Programa Agentes Comunitários de Saúde”計劃，該計劃主要是在廣大基層社區推廣母嬰護理等社區醫療服務。該計劃由國家衛生部負責出資，由市一級政府負責具體管理與實施，目前已覆蓋9400萬人口。在這兩項計劃已實施的地區，主要衛生績效指標（如嬰兒死亡率、糖尿病、肺結核等主要疾病發病率等）都有比較明顯的改善。
5．采取有效措施提高土著民居住區的醫療衛生條件
巴西目前約有30萬土著居民，占總人口的0.2%。全國共有206個土著民部落、554個土著民聚居區，大部分集中在北部。阿瑪佐那斯州和羅雷瑪州是巴西少數民族人口最集中的兩個州（分別占了當地總人口的3.2%和10.4%）。從上個世紀80年代開始，巴西開始采取一系列措施加強對邊遠少數民族地區的醫療衛生投入。這些措施主要包括由國家衛生部直接負責全國少數民族地區的衛生防預、傳染病控制及公共衛生設施建設；1986年和1993年分別召開了兩次全國性的會議，探討如何加強各部門之間的協調合作，以促進少數民族地區的衛生事業發展；在某些土著民人口密度大的地區成立專門的衛生區，統籌管理對當地土著人口的醫療服務；1996年實施的土著居民環衛設施工程（包括新建、改建了481個簡易供水系統），幫助39,000土著人口改善了居住地的環境衛生條件；培養面向少數民族的特殊醫療服務人員，目前共有2306名醫療人員接受了這樣的培訓，其中有1322名來自土著民社區。
