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美巴公交考察報告
對美國的紐約、芝加哥和巴西的圣保羅、庫里蒂巴等城市的公交管理和營運進行了考察。期間，考察團拜訪了當地公交管理部門，并就公交改革迫切需要解決的管理體制、票價機制、投融資和綜合配套政策等方面的問題進行了深入地交流和研討。現將考察體會和具體建議報告如下，供領導參考。

一、美國和巴西公交發展的基本情況
　　無論美國還是巴西，公共交通在大城市交通中大都占據著主導地位。國際大都會紐約80％的人出行依靠公共交通，2000年公共交通年出行人次達到創紀錄的20.8億。這也是自1971年以來的最高人次。巴西第一大工商城市圣保羅，擁有1700萬人口，私人小轎車數量高達500萬輛，但是依靠公共交通出行的比例依然超過50％。
　　地面公交是城市公共交通的重要組成部分。與軌道交通相比較，地面公交投資省、見效快，仍然是重要的大眾化交通工具。在巴西圣保羅市，利用地面公交出行的人次是地鐵出行人次的4倍，達到1040萬人次／天。即使是軌道交通高度發達的紐約，城市地鐵長達656公里，但其地面公交的比重仍高達33.6％，占據著重要地位。最令我們難忘的是巴西南部巴拉那州的首府庫里蒂巴市，這個擁有250萬人。的中等城市，沒有地鐵，完全依靠地面公交實現了舒適、低廉、高效的城市交通運輸。庫里蒂巴的公交系統擁有許多獨特之處，世界銀行對此給予高度評價，認為這是國際上最好、也是最實際的公共交通系統。
　　公交客流的歷史數據表明，美國和巴西不少城市由于經濟的發展和私人小汽車的增加，公共交通乘客人次一度曾有下降趨勢。但是各大城市充分認識到發展公共交通不僅有利于城市土地、道路資源的集約化配置，還有利于城市的環境保護。因此，許多城市紛紛采取各種有效的措施，吸引人們回流到公共交通上來。例如，紐約自1996年以來就致力于通過創新的票價機制、服務的改善和智能卡免費換乘的推廣使用，刺激地面公交的客流大幅回升。
二、美國和巴西公交管理和運行的主要特點
　　(1)管理體制
　　這次我們考察的四個城市，盡管公交管理模式各不相同，但總體上可以分為兩大類。一類是集管理、營運于一體的模式，如紐約和芝加哥；另一類是管理與營運相分離的模式，如巴西的圣保羅和庫里蒂巴。
　　芝加哥采取的是管理與營運一體化的模式。整個城市公共交通系統包括地鐵和巴士都由芝加哥交通管理局(Chicago Transit Authority，簡稱CTA)獨立管理和營運，所有的場站設施、線路、車輛、司售人員都直接從屬于CTA。CTA的權力機構是董事會(Chicago Transit Board)，由七個董事組成，其中四名董事由芝加哥市長任命，提交市議會和州長批準，另外三名人選由州參議院批準。CTA每年制定用于公交基礎設施投資和公交營運的收支預算提請地區交通管理局(Regional Transit Authority，簡稱RTA)批準。RTA根據伊利諾斯州的法律于1974年成立，負責芝加哥地區六個市、縣的公共交通，是CTA的財務監督機構。
　　巴西的庫里蒂巴采取的是公交管理與運營相分離的模式。庫里蒂巴的公共交通系統由一家屬于市政府管理的城市公交公司(URBS)管理。URBS公司受市政府的委托對整個城市的公交線網、場站、車輛、道路交通(包括交通信號燈監控)和出租車進行管理。這家公司為公私合營(市政府占的股份為99％，私人占1％)，公司總裁由市政府任命。URBS公司下屬管理的26家運營企業都是私人企業，這些企業都是通過線路招投標的方式取得公交運營的資格。運營企業收到的票款必須統一交存到URBS公司的專門賬戶中。URBS公司控制私人營運公司的里程，并按規定完成的營運公里里程，給與私人公司補償。運營公司負責營運車輛的購置、維修，公交工作人員工資薪水的發放等。多年來，由于庫里蒂巴公交的良好運行體系和管理，營運業務不斷擴大，收入不斷增加，這種管理體制還使私人營運公司常年保持了10％左右的利潤收益。
　　城市公交具有雙重性，處理好公益性和經營性的關系，尋求兩者的平衡點和結合點，至為關鍵。美國和巴西的公交管理模式雖有不同。但是其共同點是所有票價收入均集中收取，統一分配，以豐補歉，以好補差，從而從根本上避免了不同客運交通方式、不同線路和企業運營中的“畸盈與畸虧”的現象。
　　(2)財政支持
　　無論是紐約、芝加哥，還是巴西的圣保羅和庫里蒂巴，政府財政支持對城市公共交通的發展都起著舉足輕重的作用。這些城市的公共交通的資金需求都明確劃分固定資產支出和經營性支出。固定資產支出包括停車場、換乘點、樞紐站、候車亭、公交專用道等的投資建造；營運性支出包括車輛折舊、燃油動力和人員的工資福利等。前者全部由政府出資建設，后者在美國和巴西略有不同，美國對營運性支出有大約50％左右的補貼，而巴西基本上沒有補貼，一般能夠通過票價收入進行補償。
　　2000年，紐約市公交收入結構中，聯邦和地方政府補貼高達40％。同年，芝加哥交通管理局(CTA)總運營費用支出是8.41億美元，其中人員工資6.13億元；總收入為4.39億美元，其中票務收入3.68億美元，其他如票價補貼、廣告、投資收益和地方政府捐助等1.74億美元。收支相抵后虧損的4.02億美元全部由聯邦政府、州政府和地區交通管理局(RTA)出資設立的公共事業基金進行補償。
　　巴西的圣保羅和庫里蒂巴在經營性支出方面基本上能夠做到自收自支，收支平衡，不依靠政府補貼，這在一定程度上歸功于其管理與營運相分離的管理體制以及私人公交運營企業的存在。通過加強管理部門對營運成本的核算，適度引入市場競爭，有效降低了營運成本。從這個意義上講，巴西的公交管理體制對上海的借鑒意義更大一些。
3綜合配套
　　從公交整體系統的角度考察，庫里蒂巴城市交通系統對道路與線網的合理布局、站點的便利換乘，車輛和客流的匹配等都作了細致的規定，實現了網、站、線、車的綜合配套。庫里蒂巴在地面公交系統方面的創新示范，不僅適用于第三世界發展中國家，而且也適用于工業發達國家。
　　（1）、網：
　　庫里蒂巴的一體化公交網絡(Intergrated Transportation Network)是一個沿著五條城市主軸線，依靠快速干線(Ex-press Routes)、喂給支線(Feeder Routes)、區際線(Interdistct Routes)和環線(Circular Routes)以及市中心環線(City Center Circle line)組合起來的公交運行網絡。該網絡由470條線路，2650輛公交車構成，日客運量約為170萬人次，這些公交線路覆蓋了庫里蒂巴的1000多公里道路。
　　（2）站：
　　庫里蒂巴建立了28個公共汽車總站，這些總站位于公交干線與環線的交匯處，乘客在這些站中可以方便地從一條線路換乘到另一條線路，到達想要去的任何地方。庫里蒂巴對快速干線的站點又作了特殊設計。這是一種透明的圓筒形站臺，離地面80公分，一頭可以與公共汽車的踏板接平，另一頭有簡易升降機可使殘疾人的輪椅和嬰兒的童車方便地上下車。這種站臺的優點不只在于以人為本的設計，而在于這種站臺兩頭都有閘機，在進口處設有售票員，乘客預先檢票進站，從而大大加快乘客的上下車速度。據說，一個經過無人售票機登車的乘客的登車時間，可以使7個站臺買票的乘客上車。巴士上下客的速度同地鐵差不多。
　　（3）線：
　　庫里蒂巴的主要干線每條都由三條平行的車道組成。中間是公共汽車專用道，兩側是除公共汽車以外的其他車輛所行駛的道路；公共汽車專用道與其他車道之間是物理隔離帶和停車帶。庫里蒂巴共有五條公交專用道，長度達72公里。公交專用道投入小、見效快，已經成為保證地面公交快捷、準點的有效措施。巴西的圣保羅也計劃在未來5年中發展20多條公交專用道，總長度達500公里。
　　4、車：
　　庫里蒂巴的公交車也有獨到之處。庫里蒂巴與沃爾沃公司共同開發了一種大型、高速的特殊公交運載車輛．最大的車長25米，四軸、五雙門的設計，單車乘客容量可達270人，比一般的公交車載客量增加50％，每座位的耗油量約節省42％。在庫里蒂巴主干線的專用道上行駛的這種公共汽車，客運量達到每小時2.3萬人次，相當于里約熱內盧地鐵每小時的客運量，因此被譽為“路面地鐵”。
　　庫里蒂巴還將市中心與遠郊區的車輛用紅、黃、綠、灰、白等五種顏色區分開，使乘客一目了然。而且按照不同線路運載需要，投入不同規格、標準的車輛，保證了乘客乘車的舒適、安全和運行的快捷。
4票價機制
　　四個城市的公交票制總體上具有以下四個特點：一是公交票價總體水平比較低廉，與其他交通方式相比在經濟上具有比較優勢。二是實行單一票價的城市較多。這意味著短距離出行費用較高，長距離出行費用低廉，賦予長距離出行以優先權。三是公交換乘成本低廉。在芝加哥，公共汽車和地鐵票價實行單一票價，均為1.5美元，公共汽車和地鐵可以一票相互換乘，并提供換乘優惠，兩個小時內第一次換乘僅付0.3元，第二次換乘免費。在庫里蒂巴，只要化1.25雷亞爾(約合人民幣4元)一次購票，就可以在整個公交網絡中任意地、方便地換乘，不需追加任何費用。紐約和圣保羅也均實行“免費換乘”。四是票價機制靈活多樣。紐約和芝加哥的公交票價都推出了如日票、七天票、月票、通用票等優惠措施，鼓勵居民更多地使用公共交通。此外，政府對學生、老人和其他特殊群體均提供優惠。庫里蒂巴政府甚至規定：對于住在窮人區的窮人，可以用請掃垃圾來換取公共汽車車票。
5科技應用
　　考察中我們發現，各個城市都把應用先進科技作為實現公交現代化的重要抓手。公交現代化的主要標志之一是智能化。在紐約，智能卡的普及率已經達到80％，大大提高了公交管理和運營的效率。圣保羅政府自1995年開始，投資1億美元，從英國和西班牙引進交通信號燈自動控制系統。這套系統通過在道路上設置磁感應器，可以自動識別十字路口來往車輛的多寡，并實時對交通信號燈的間隔時間作出自動調整。目前，全市已經擁有5個控制站，對1500個交通信號燈進行監控，從而大大提高了道路通行效率。
三、啟示與建議
　　隨著上海經濟持續高速增長，城市化水平提高、城區不斷擴大，以及國際市場上油價的持續上漲等內外部條件的變化，上海公交在發展中出現了一些新情況、新問題。通過赴美、巴的考察，我們感到收獲不小，國外公交管理和營運方面的實踐經驗為上海下一步全面深化公交管理體制改革提供了有益的啟示和借鑒，歸納起來大致有以下六點。
1、要重視發揮地面公交的作用。
　　庫里蒂巴的經驗表明，地面公交同樣可以做到大客流、快速、準點。庫里蒂巴的地面公交體系既簡單又經濟，與每公里造價7000萬美元的地鐵相比，該市的快速公交線路每公里的投資僅20萬美元。上海改進地面公交的效率和服務質量大有潛力可挖。上海建設700—800公里軌道交通線是一個漫長的過程，特別是在財力有限的情況下，更要注意發揮地面公交的作用。
2、按照公里數原則實現不同公交線路盈虧的抵補。
　　當前我市因為不同交通客運方式、不同線路和不同公交運營企業之間收益分配的不平衡造成“畸盈和畸虧”的問題，已經影響到城市公交的可持續發展。事實上，對于公交營運公司而言，車輛運行的時間和距離對于運營成本具有影響，至于載客量的多少并不影響運行成本。載客量的差異是由城市發展的格局和公交線路的設計所引起的，由此引起的收入多少是外部公共環境造成的，不應作為營運公司經營好壞的評判標準。任何營運公司只應獲取公交營運的平均利潤回報，為此，上海應借鑒巴西公交管理體制經驗，實行管理與運營相分離的體制，通過地方立法授權統一的公交管理機構集中支配全市公交營運收入，并按照車公里為單位對下屬營運企業(不論企業所有制性質)進行同等補償，實現不同運營線路和客運方式之間的盈虧互補。這一經濟考核辦法使公交發展有一個比較合理的結算平衡機制。
3、建立必要的外部補償機制。
　　場、站、線、網是公交運行網絡的公共資源，應該由政府實行統一管理。政府在公交固定資產投資建設中也應當保證必要的財政資金投入。建議設立“上海公共交通發展基金”，資金來源包括政府稅費減免、直接補貼、線路經營權的招標收入以及海內外社會捐助等，形成長效補償機制，改變目前對公交企業的政策性虧損補貼以政府財政直接撥款的方式。
　　在政府財政資金緊張的前提下，固定資產投資也可以探索多元化的投融資機制。如巴西的圣保羅就嘗試讓私營企業投資興建場站設施，以此為條件，允許該企業擁有某線路長達20年的專營權。
　　此外，企業和雇主對職工的交通補貼，應當以法律的形式固定下來，并且鼓勵職工把這部分補貼用于公共交通。巴西圣保羅的做法是政府僅要求雇主每月維持雇員交通卡中的補貼余額達到某個水平，若雇員該月沒有用于公交支出，卡中余額沒有減少，則雇主下個月便不需再向卡中充值，從而達到鼓勵使用公共交通的目的。
4、確保靜態交通的規劃用地。
　　靜態交通是城市交通的薄弱環節，但必須根據舊城與新區，區別對待。在市中心，土地資源相對緊張，靜態交通建設應與綠地建設、舊式里弄改造和原有公交場站改造及新建大型公共設施相結合，重點以建設立體停車設施和綜合性換乘樞紐為主。在新區，如規劃中的“一城九鎮”，必須做到交通用地規劃先行，為道路發展和靜態交通設施建設預留足夠的空間，在此基礎上進行城鎮布局和產業布局。
5、優化線網、綜臺配套。
　　優化地面公交線網，大的原則是區分公交干線、喂給支線、環線和郊區線等。不同功能的線路使用不同車型的公交汽車，并且用不同的顏色進行統一標識，以利乘客識別。公交干線車應盡量在專門的公交專用道行駛，使用大容量、快速的公共汽車；支線車專門負責公交干線和高速軌道交通線的客流喂給。
6、加快發展智能交通系統。
　　應鼓勵將信息技術、數據通訊技術、電子控制技術和計算機處理技術等應用于公共交通，抓緊研發交通信號燈自動控制系統，加大“交通一卡通”推廣力度，提高公共交通的管理水平和運行效率。